構(gòu)建節(jié)水型社會建設(shè)新格局——《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》政策解讀之一

近日，國家發(fā)展改革委、水利部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部委聯(lián)合印發(fā)《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1516號，以下簡稱《規(guī)劃》）。在總結(jié)“十三五”節(jié)水成效、分析存在問題和研判形勢要求基礎(chǔ)上，提出了我國節(jié)水型社會建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)、重點(diǎn)領(lǐng)域和保障措施，是“十四五”時(shí)期我國節(jié)水型社會建設(shè)的重要依據(jù)。

　　一、開展節(jié)水工作意義重大

　　節(jié)水是高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。水是保障農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)、居民生活的重要生產(chǎn)力要素。隨著工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，我國水資源環(huán)境約束問題突出，轉(zhuǎn)變高耗水生產(chǎn)方式、生活方式勢在必行。目前，我國水資源利用效率仍然不高，與高質(zhì)量發(fā)展的要求仍有差距。大力推進(jìn)水資源集約節(jié)約利用是淘汰高耗水高污染生產(chǎn)方式和落后產(chǎn)能，倒逼產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境良性循環(huán)的必然要求。

　　節(jié)水是保障水安全的重要舉措。水安全是關(guān)系國家永續(xù)發(fā)展和長治久安的大事。當(dāng)前，我國水安全形勢嚴(yán)峻，新老問題疊加，水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問題在不同時(shí)空時(shí)有顯現(xiàn)?！爸螄戎嗡?，節(jié)約用水是治水的關(guān)鍵所在，也是解決錯綜復(fù)雜的水安全問題的前提。通過節(jié)水抑制不合理用水需求，可以從總量上減少水資源消耗；通過節(jié)水提升用水效率，可以控制水資源開發(fā)利用強(qiáng)度；通過節(jié)水可以減少工業(yè)和城鎮(zhèn)廢污水排放，減少水處理的能源消耗；通過節(jié)水可以減輕水生態(tài)、水環(huán)境損害，保障我國水安全，以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

　　節(jié)水是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義。人與自然和諧共生是生態(tài)文明的鮮明特征，也是社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要標(biāo)志。“逐水而居”反映了水對人類生存和發(fā)展的極端重要性，人水和諧是人類社會的不懈追求?！盾髯印ぬ煺摗分刑岢觯骸皬?qiáng)本節(jié)用，則天不能貧；本荒而用侈，則天不能使之富。”節(jié)水是一種生活方式，更是一種人生態(tài)度、價(jià)值取向和價(jià)值觀念。節(jié)水涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，涵蓋企事業(yè)單位、家庭、個人等主體；用水效率、節(jié)水習(xí)慣是一個地區(qū)、單位和個人文明程度的體現(xiàn)。必須從建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略高度認(rèn)識節(jié)水的重要性，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，將節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程各領(lǐng)域，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主方針，推動工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)節(jié)水增效，擴(kuò)大生態(tài)用水空間，拓展非常規(guī)水源利用，加快形成節(jié)水型生產(chǎn)和生活方式，為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生提供有力支撐。

　　二、突出重點(diǎn)，不斷提高水資源利用效率

　　圍繞“提意識、嚴(yán)約束、補(bǔ)短板、強(qiáng)科技、健機(jī)制”等方面，《規(guī)劃》部署了節(jié)水型社會建設(shè)的主要任務(wù)；確立了農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工業(yè)、城鎮(zhèn)、非常規(guī)水源利用等重點(diǎn)領(lǐng)域，構(gòu)成“十四五”期間節(jié)約型社會的工作重點(diǎn)。

　　節(jié)水型社會建設(shè)，尤其需要加強(qiáng)能力建設(shè)?！兑?guī)劃》從提升節(jié)水意識、強(qiáng)化剛性約束、補(bǔ)齊設(shè)施短板、強(qiáng)化科技支撐、健全市場機(jī)制等方面進(jìn)行部署，特別強(qiáng)調(diào)了節(jié)水型城市建設(shè)、嚴(yán)格全過程監(jiān)管、實(shí)施城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損治理工程、建設(shè)非常規(guī)水源利用設(shè)施等方面進(jìn)行了系統(tǒng)安排，以提升節(jié)水型社會建設(shè)的能力。

　　發(fā)揮市場機(jī)制在節(jié)水型社會建設(shè)中的作用十分重要?！兑?guī)劃》從完善水資源定價(jià)、開展第三方節(jié)水服務(wù)等方面提出了具體要求。價(jià)格是資源配置的關(guān)鍵要素，也是市場機(jī)制能否得到充分發(fā)揮的甄別依據(jù)?！兑?guī)劃》不僅提出了水資源定價(jià)機(jī)制的一般原則，還對農(nóng)業(yè)用水、居民生活用水、再生水和海水淡化水的價(jià)格形成提出了具體要求。這些制度安排，對節(jié)約用水、提高水資源利用效率、建設(shè)節(jié)水型社會是十分必要。

　　在重點(diǎn)領(lǐng)域，《規(guī)劃》提出“十四五”期間，全國新增高效節(jié)水灌溉面積0.6億畝，創(chuàng)建200個節(jié)水型灌區(qū)，并明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村節(jié)水重點(diǎn)工程。工業(yè)節(jié)水減污目標(biāo)是，到2025年，遴選火電、鋼鐵、石化化工、有色、造紙、印染、食品等行業(yè)水效領(lǐng)跑者50家，缺水地區(qū)重點(diǎn)高耗水行業(yè)用水效率達(dá)到國際先進(jìn)水平。實(shí)施國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)廢水近零排放試點(diǎn)工程?！兑?guī)劃》提出，持續(xù)創(chuàng)建國家節(jié)水型城市，完善和提升節(jié)水型城市評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，缺水城市應(yīng)達(dá)到國家節(jié)水型城市標(biāo)準(zhǔn)要求；全國非常規(guī)水源利用量超過170億立方米；全國地級及以上缺水城市再生水利用率超過25%。

　　《規(guī)劃》提出的“十四五”時(shí)期目標(biāo)是，到2025年，通過主要任務(wù)、重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)工程的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)用水總量控制在6400億立方米以內(nèi)，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量比2020年下降16%左右，萬元工業(yè)增加值用水量比2020年下降16.0%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.58，城市公共供水管網(wǎng)漏損率控制在9%以內(nèi)，基本補(bǔ)齊節(jié)水設(shè)施短板和監(jiān)管能力弱項(xiàng)，水資源利用效率和效益大幅提高。

　　三、下一步推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)的工作考慮

　　一是尊重水資源時(shí)空變化規(guī)律，既突出重點(diǎn)也與時(shí)俱進(jìn)。根據(jù)聯(lián)合國氣候變化專門委員會（IPCC）的最新研究，氣候變化加劇了水汽循環(huán)，帶來部分地區(qū)更強(qiáng)的降雨和洪水，而許多地區(qū)則出現(xiàn)更嚴(yán)重的干旱?！兑?guī)劃》面對新形勢新要求，研究部署新任務(wù)新重點(diǎn)，推動形成節(jié)水新局面。在《規(guī)劃》落實(shí)上，要以灌區(qū)現(xiàn)代化改造、推廣節(jié)水灌溉為重點(diǎn)抓農(nóng)業(yè)節(jié)水增效，以激勵企業(yè)節(jié)水改造、提高水重復(fù)利用率為重點(diǎn)推動工業(yè)節(jié)水減污，以降低管網(wǎng)漏損為重點(diǎn)促進(jìn)城鎮(zhèn)節(jié)水降損，以地下水超采區(qū)壓采、加強(qiáng)非常規(guī)水源開發(fā)利用為重點(diǎn)推動典型地區(qū)節(jié)水開源。

　　二是尊重水資源價(jià)值規(guī)律，政府和市場兩手發(fā)力。由于供水工程的公益性以及水資源的可更新性疊加，節(jié)水工作的推進(jìn)必須發(fā)揮政府調(diào)控作用和市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。政府要為市場基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮創(chuàng)造條件，節(jié)水的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是開發(fā)利用量不超過水資源的更新量。為此，要推動節(jié)約用水條例立法，持續(xù)健全節(jié)水制度，以強(qiáng)化節(jié)水指標(biāo)約束為重點(diǎn)落實(shí)總量強(qiáng)度雙控，全面建成用水定額體系，發(fā)揮節(jié)水制度和科技的重要支點(diǎn)和杠桿作用，加大水價(jià)改革力度，支持節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，動員全社會參與節(jié)水建設(shè)。

　　三是兼顧監(jiān)督管理和習(xí)慣養(yǎng)成。自我國推動節(jié)水工作以來，已經(jīng)形成了一系列的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)等管理工具。要進(jìn)一步完善節(jié)水制度，加強(qiáng)制度執(zhí)行力度，通過開展節(jié)水行動情況的督導(dǎo)檢查，完善總量強(qiáng)度雙控辦法，完善目標(biāo)責(zé)任制和考核機(jī)制，落實(shí)節(jié)水評價(jià)制度，運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)手段加強(qiáng)用水大戶監(jiān)控，依法保障公眾參與節(jié)水監(jiān)督。要創(chuàng)新方式方法，組織開展全國節(jié)約用水知識大賽、節(jié)水論壇和科普宣傳節(jié)水知識和方法，激發(fā)公眾節(jié)水內(nèi)生動力，增強(qiáng)全社會節(jié)水意識，喚起全社會力量節(jié)約用水，久久為功，形成節(jié)水型生產(chǎn)生活方式。（周宏春 國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）